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美国电力监管援助计划（RAP）开出的能效监管“洋药方”,能否适应中国的复杂现实？不少人对此表示担忧。
能效监管，或将在中国掀起波澜。11月22~23日，国家电力监管委员会（SERC）和美国电力监管援助计划（RAP）在北京联合举行了能效监管研讨会，把脉中国能效管理。作为一个非盈利性组织，美国电力监管援助计划一直致力于能效问题的研究与能效项目的推广，其能效项目已覆盖中国7个省区。其与国家电监会的合作，旨在协助后者确定在能效方面的职能。
当天，国家电监会所有与能效监管相关的部门悉数到会，而各派出机构也有代表到场。会议达成了多项共识，其中之一是，认为电力监管机构在能效管理方面应该发挥更大作用。电力监管机构的专业素质、监管手段能够为能效管理提供高质量服务，而且环境保护、资源压力也给监管机构提出了新的、更高的要求，要求其在能效管理方面承担更多责任。
此前，中国电力监管机构在需求侧管理、节能减排等方面进行了很多有益尝试，为未来进一步加强能效监管奠定了相当基础。然而，国家目前的制度安排，让电力监管机构的作用发挥存在很多变数。
节能减排突显能效重要性
近年来，为应对全球气候变化，中国政府高度重视节能减排工作，提出了“十一五”期间单位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%的约束性指标。国家发展改革委有关负责人日前表示，中国已超额完成了二氧化硫和化学需氧量减排任务，单位GDP能耗降低目标年底也有望实现。
期间，中国能效状况有了较大改善。供电标准煤耗由2005年的370克/千瓦时下降到了2009年的340克/千瓦时，整整减少了30克/千瓦时，按年火力发电量3万亿千瓦时计算，可节约标准煤9000万吨。电网线损率也不断降低，2009年全国线损率为6.72%,4年来减少了0.32个百分点。
随着2020年单位GDP二氧化碳排放减少40%~45%、非化石能源占一次能源消费比重提高到15%左右目标的提出，中国电力行业的节能减排压力进一步加大。
一方面，调整电力结构以减少化石能源消耗和污染物排放的要求不言而喻。到2020年，非化石能源发电量要占到25%左右，较现在提高7个百分点。国网能源研究院副院长胡兆光表示，估计2020年中国需要电力装机16.7亿千瓦，其中火电10.48亿千瓦、水电3.35亿千瓦、核电7800万千瓦、天然气发电4400万千瓦、风电和太阳能发电1.65亿千瓦。据此计算，火电比例较目前将有大幅下降。
另一方面，提高能效亦被更突出地提上了议事日程。美国电力监管援助计划高级顾问雷德威（DavidCrossley）说：“提高能效可以直接减少碳排放，降低碳密度。”通过提高能效，可以起到与增加电力供应一样的满足需求的作用，从而减少电力供应。现在，“节约的能源资源是最好的能源资源”日益被人们所认识和接受。
据专家介绍，当前中国电能终端利用效率比发达国家低20%左右，能效提升空间很大。在胡兆光看来，到2020年中国“能效电厂”可达1.42亿千瓦。与风电、太阳能发电相比，应优先考虑“能效电厂”。
监管机构需发挥更大作用
在提高能效方面，中国政府采取了一系列措施，实行差别电价、分时电价等政策，调节用户用电行为，开展合同能源管理试点，鼓励发展“能效电厂”,探索市场化能效管理体制。电力监管机构在其中也扮演着重要角色。
推行发电权交易，被认为是中国电力监管机构的重要抓手之一。在行政安排发电指标的情况下，采取市场化手段让高效大机组替代低效小机组发电，以节约能源、减少排放。据了解，2009年发电权交易量达到1400亿千瓦时，可节约标准煤1230万吨，减少二氧化硫排放35万吨，减少二氧化碳排放3200万吨。尤其是，发电权交易较好地配合了“上大压小”工作，为确保关停机组的企业实现平稳过渡立下战功。
开展节能发电调度监管，则是电力监管机构另一项重要抓手。2007年8月，国务院办公厅转发了国家发展改革委、电监会等部委联合制定的《节能发电调度办法（试行）》，开始在国内推行节能发电调度。目前，已在贵州、广东、江苏、河南、四川等地开展试点，试点成绩突出。以广东为例，2009年通过节能发电调度累计节省标准煤90万吨，减排二氧化碳198万吨，减排二氧化硫48万吨。
此外，中国电力监管机构也加强了对电网企业收购可再生能源电量和电价监管，促进可再生能源发展。同时，还推行了电厂污染物排放在线监测。
但在美国电力监管援助计划的专家们看来，中国电力监管机构在提高能效方面发挥的作用似乎还远远不够。而“本次研讨会的一个重要目的，就是为国家电监会提出实用的职能，以保证中国抓住提高能效的机遇”。
美国西北电力与节能协会资源节约部经理TomEckman更愿意将能效系统看成是一个“生态系统”,当中存在六种“动物”:做规划、项目设计、项目实施、监测评估、追踪报告、提供资金。雷德威在此基础上增加了另一个“动物”:为整个“生态系统”制定规则。
美国电力监管援助计划开出的“药方”中，国家电监会应履行6项近期职能，包括：根据《电力需求侧管理办法》，监督检查电网企业能效项目实施情况；将能效纳入电力部门发展规划、电力部门改革以及电力市场结构与运行方案；评估电网企业能效投资效益，为会计制度修订和监管工作提出建议；为支持能效项目开展，提出价格改革的建议；收集和分析能效数据和信息；为环境保护部和其他政府部门提供数据和信息。
从更长时期看，美国电力监管援助计划认为中国电力监管机构还可履行如下几项职能：支持建筑、电器及设备能效标准的制定与实施；支持实行工业能效标准，对工业产品的消费者提出计量和报告要求；为制定电网企业承担的能效指标确定能效潜力；根据市场规则选择能效方案；支持环境监管者把提高能效作为空气质量措施之一；支持地方政府制定和实施低碳规划。
尽管美国电力监管援助计划一再强调其考虑了中国的特殊国情，但对这个“洋药方”是否能适应中国的复杂现实，不少人心存疑虑。甚至有与会者质疑说，此“药方”有脱离中国现实之嫌，在目前制度安排下，开列出的相当职能非电力监管机构力所能及。
但不管怎样，对于监管机构应在能效管理上发挥更大作用、承担更多责任的认识并无二致。
市场手段替代行政手段势在必行
能效监管并不是一个独立的问题，牵涉甚广。“应该从电力节能减排方面来考虑。”中国电力监管机构的一位内部人士说。
尽管中国“十一五”期间单位GDP能耗下降20%左右的目标实现已胜利在望，但各地情况并不相同，反倒是体现出相当大的差异性。11月19日，国家发展改革委通过官方网站发布了各地区2010年1~10月节能目标完成情况。青海、宁夏、新疆、广西等4省区预警等级为一级，形势十分严峻；陕西、甘肃、海南、辽宁、内蒙古等5个地区预警等级为二级，形势比较严峻；西藏缺乏统计数据；其他地区则进展顺利。
然而，一个难以回避的现实是，节能目标进展顺利的河北、河南、山西等地今年以来都发生过或正在发生为了节能减排而强行拉闸限电的现象，靠粗暴的行政手段机械地追求节能减排考核目标的表面完成，与节能减排初衷背道而驰。这又一次引发了争议与质疑，质疑行政手段的科学性、公平性、合理性。
事实上，靠行政手段推行节能减排引起的争论与质疑已不止一次。此前对于关停小火电机组，越来越多的人认为一刀切式的办法有失妥当。而节能发电调度也被认为有违电力工业市场化改革方向，颇受争议，至今进展缓慢。
“提高节能减排相关决策的科学性、政策的可预见性，逐步以市场化的节能减排机制取代行政指令型节能减排措施势在必行。”国家电监会一位负责人在11月22日能效监管研讨会上如是说。
与会者普遍认为，国家发展改革委、国家电监会等6部委近日联合印发了《电力需求侧管理办法》，或将掀起中国节能减排新篇章。
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王志轩：电监会能效监管大有可为
“能效监管应该放到中国节能减排的大背景下去思考。思路决定出路，态度决定思路，电监会在能效监管方面应该而且可以发挥更大的作用。”11月23日，中国电力企业联合会秘书长王志轩在能效监管研讨会上表示。
王志轩认为，能效监管应把握焦点、难点和切入点。所谓焦点，必须考虑清楚能效监管的重点、能效目标以及推动目标实现的手段。“美国等发达国家在面对能效的时候，关注的是长远收益。而中国有所不同，比如在‘十一五’制定约束性指标时，虽然提到资源、环境、经济协调发展，但事实上从指标制定等一系列措施来看，恰恰是忽略了效率。我们国家资源紧张、环境污染比较严重，在应对气候变化的时候，应确定能效目标在整体节能减排目标中所处的位置。”
在王志轩看来，近一段时间，不少地区通过拉闸限电来实现节能减排，很多超临界甚至超超临界机组被迫降低出力。这其实和能效目标是非常矛盾的，表明我们在根本认识上还存在基本错误。
“到底是推动法治化管理，还是用人治的方法？是偏重于行政命令，还是用市场机制？”在谈到能效目标的实现手段时，王志轩表示，现在大家都认识到了法治化、市场化手段的作用。电监会应对能效监管和节能减排的目标和手段有客观认识。
他就电监会今后如何更好发挥能效监管作用提出三方面建议：首先，基于中国现阶段条件，应该研究能效监管路线图。其次，明确政府、企业、监管机构等不同主体在现阶段以及未来体系中的位置。没有大的框架、体系的指导，很难处理好各个方面的平衡协调问题。再次，高度注重基础工作和能力建设。如果没有基础工作和能力建设，全面实施是不可能的。“现在核算能效、碳减排都是基于企业提供的数据，政府层面的监管缺失。电监会可以加强有关能效、减排工作的监测。同时，可以出台有关监管办法，包括参与协调或者直接协调能效实施过程中的矛盾和问题。”
“中国电力行业应该建立以碳强度降低为核心的能效监管体制，更好地设计电监会在未来监管中的作用。”王志轩说，“因为降低碳强度必须采用市场手段，这恰恰是电监会最核心的工作。如果把能效监管与降低碳强度结合，电监会在很多地方能够更好地发挥作用。”
世界各国能效监管渐行渐强
“在整个美国和越来越多的欧洲国家，电力监管机构和政策制定者正在越来越多地接受能效作为资源的概念。这一概念表达一种思想，即能效和电力供应对满足客户需求起着同样的作用，它提醒监管机构、政策制定者以及供电企业，能效需要作为与常规供电不同的另一种投资选择来考虑和对待。”美国电力监管援助计划（RAP）主任马德威（DavidMoskovitz）在能效监管研讨会上表示。
国际上，对能效的监管力度越来越大。美国西北电力与节能协会资源节约部经理TomEckman强调说：“由于在用电、发电或者配电中提高了效率，减少了电能的使用，这相当于少用了新的发电资源来满足客户的需求。1980年在美国的西北地区就首次提出了能效作为一种资源的概念。现在已经扩大到全美、英国、澳大利亚、新西兰。”
电力监管机构 高度重视能效
一般来讲，监管部门所发挥作用的大小直接反映出一国政府对能效的重视程度。政府对能效的重视程度越高，电力监管部门和受监管单位所发挥的作用也就越大。
马德威介绍说：“英国是第一个实行电力市场自由化的国家。监管机构的职能作用是改革的一部分，但能效并不是监管机构的主要职责。近年来，这种监管职责已大大增强，甚至在不久的将来，监管的力度会更大。英国政府已宣布，为实现该国的气候目标，需要大力提高能效，实现低碳型能源供应。英国政府已经开始彻底重新审视政府、电力公司以及电力监管机构在提高能效中所扮演的角色，对市场进行重新设计。”
在世界各国，电力行业的监管部门都扩展了对能效的监督职能。TomEckman认为，保障电力供应，维持电价的合理性，是各国电力部门监管机构的核心职能。对能效在降低成本方面重要意义的认识，已经成为监管部门重视能效的主要动力。在美国，三大区域电力市场运营商-PJM、NE-ISO、NYISO都对电力市场进行了改革，让需求侧与供应侧展开直接竞争选择。此外，在美国东北部10个州为电力部门创建了全国第一个碳排放指标和交易系统。这一总量控制和交易系统要求发电机组根据其二氧化碳排放量购买发电权。这10个州可以自由决定如何处理出售发电权所带来的权益，而每个州都决定将大部分资金再投资于能效项目，因为这是降低消费者成本的最有效的办法。
“几十年来，世界各国的经验表明，消费者对能效的投入不够。而且由于价格信号不准、缺乏信息和资金，造成‘市场失灵',要求监管进行干预。”TomEckman补充说，“在大多数国家，现有的定价和会计制度不利于刺激电网企业投资能效项目的积极性，就要求监管机构更严格、有重点地监管、监督电网企业的投资选择。”
电力监管机构 深度介入能效管理
RAP高级顾问雷德威（DavidCrossley）介绍说，从国际上看，各国电力监管机构对能效的监管职责有很大差异，有的根本没有，有的力度很大。然而可以看出一个明显的趋势，随着各国温室气体减排问题的日益严重，监管的责任也越来越大。这种趋势在电力市场完全放开的欧盟和美国表现明显。英国是一个典型的开放性市场，最初监管机构对能效的参与度很低。但如今，英国大力加强了监管部门对能效问题的参与程度，而且英国正在全面地重新审视它的市场结构，以寻求更好地提高能效，发展清洁能源。
虽然各国具体的监管职能不尽相同，但主要的监管任务包含：设定电网公司的目标、确定电价、市场监督与改革、支持节能、协调环境法规、发展智能电网。英国是欧洲较早对电网公司采取能效措施的国家。1994年，英格兰和威尔士的监管机构颁布了《能效实施标准》，规定凡是用户超过1.5万户的供电公司能效投入要达到平均每居民用户一英镑，而且监管者还为供电公司设定了年节能目标。后来英国实施的“能效承诺”、“碳减排目标”项目都给供电公司设定了目标。
美国早期的能效项目主要是由电力监管部门提出的。他们积极支持任何节能效益好的项目，在许多情况下，监管机构向电网公司施加压力，以广泛开展能效项目。今天，在美国和其他一些国家，仍然在开展各种各样的需求侧管理项目，但这些项目的目的更多的是温室气体减排，而不是为了节能和经济利益。此外，在一些最发达国家，正在开展一些目标非常具体的DSM项目。能效项目的一个新关注点是降低输配电系统的成本。
激励电网公司 提高能源效率
在美国和其他国家的监管机构开始把注意力转向能源效率之前，电网公司即使面对着丰富的低成本能效资源，也很少主动投资于能效项目。当电网公司的利润主要来自于销售利润时，电网公司往往会积极反对提高能效，因为这不利于公司盈利。
美国自然资源保护委员会中国DSM及能源效率项目主任游梦娜介绍说：“80年代后期，美国一些州的监管机构开始着力解决这一问题。当时有很多具体的计划，包括改革会计核算制度，让电网公司能够从能效投资项目中得到回报。还有一些其他项目使得电网公司的能效投资回报率高于投资发电和输配电项目。一个最有利的办法是，通过改变对电网企业利润的监管办法，来改变由电网企业所面临的激励机制。
总之，这种想法是要规范电网公司的收入，使在供应侧的固定资产投资和能效资源方面的投资都能获得利润。在美国，电网公司的成本和收入细节都对公众公开，监管机构基于成本和其他一些因素的考虑，对电网公司规定了收入比例。监管机构现在调整了电网公司的实际收入，使其与规定的收入相匹配。这就彻底取消了电网公司通过销售更多的电力来获得收益的诱因，使电网公司的销售电量和利润脱钩，消除了电网企业不积极投资能效的动机。此外，美国监管机构还制定了激励政策，鼓励电网公司开展好的能效项目，对表现不佳的公司进行惩罚。”
“英国的做法是最终由电力用户来支付供电企业实现节能目标的成本。英国的配电企业不参与能效项目。”雷德威说，“澳洲则不同，鼓励开展能效项目的优惠政策主要针对配电公司，1996~1999年监管机构推出了配电企业售电收入脱钩制度。1999~2004年，推出了可变调节收入上限，以减少收入上限对效益好的能效措施的不利影响。2004~2009年，新南威尔士州监管机构把一种'D-factor’引入加权平均价格上限控制方法，鼓励配电公司。南澳洲监管机构从2005年开始，5年间为配电公司提供了2000万澳元，维多利亚州则提供了60万澳元。”
虽然各国的具体做法和说法不同，但各国都认识到了，必须要让电网公司从成功的能效投资项目中获得收益。
能效监管 电监会不能缺位
湖南电监办副专员张渝：
监管机构介入能效管理有空间、有必要、有期待，但目前来看，存在很大的不可控性、不确定性。美国专家提出的问题---电监会正处在十字路口，是走大路还是走小路？走大路应该是体制性、全局性的，走小路应该是机制性的、局部的。我想说，这种选择，电监会没有办法自主实现。
在能效方面，面临三个方面的挑战：首先是重大的体制性问题，这是一个前置性条件。美国专家提出的电力监管机构在能效监管方面应该承担的6项职责，其中大多数都不是电监会可以独立实现的，而是和其他部门共同实现的。而且在这6大职责中，电监会都主要处于从属、辅助性的地位。其次是相应的法律法规、甚至规范性文件的配套问题，因为能效管理涉及很多方面，包括调度、交易、电价，任何单独文件的推进都是不可能带动能效向前发展的。第三是在能效管理上，可能需要与企业取得更多共识，我们目前对电网交易成本，包括能效成本，缺乏清楚的界定。这恰恰是我们开展能效监管的最难点。
我想，这三个问题得不到妥善处理，能效管理到底能多大力度地实施，还是一个问号。
福建电监办副专员张建平：
首先，要明确三个概念的关系：电力的节能减排、需求侧管理、能效电厂。能效监管应该不等于能效电厂，作为电力监管机构，考虑能效监管的时候，应该从电力节能减排方面思考。
其次，我国电网公司都是大型国有企业，应该从三个方面来激励他们作为实施主体的责任：一是政治方面，国有企业履行社会责任的义务；二是完成行政指令约束性指标的管理；三是经济上得到合理的补偿和收益。
再次，监管机构最重要的职责应该是监督电网企业能效项目实施。
华东电监局市场处处长谢敬东：
能效问题对监管机构来说是两个问题，一是要不要介入的问题，二是如何介入的问题。关于第一个问题，答案是肯定的，监管机构不能缺位。电监会已经参与制定了《电力需求侧管理办法》，也应该监督其执行。关于电监会的授权问题，我们不能寄希望于政府在能效监管方面给予更多的授权。但是我们作为监管机构，有责任对电力企业能效进行监管。第二个是如何介入的问题。事实上，在整个能效环节当中，最薄弱的就是对执行效果的评价，包括谁来评价、怎么评价、评价标准是什么。最薄弱的环节也就是电力监管机构工作的最佳切入点。
电力监管机构开展能效监管，是职责，不是权利；是机遇，更是挑战。应以《电力需求侧管理办法》出台为契机，以电网企业为监管重点，以监管报告为抓手。建议电监会做好三个方面的基础工作：一是研究制定针对电网企业的能效监管办法；二是研究制定对于能效项目的评价标准；三是研究组建能效监管的评估中心以及相应人才队伍的建设。
标签：能效监管,节能减排
