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电价改革是电力体制改革的核心和关键，也是我国电力发展和改革的标志。本网今天刊发河南电监办匡宝珠、夏旭、杨根撰写的 《电价改革十年间曲折缓慢前行》，该文对十年来我国电价调整和政策演变进行了回顾，分析了十年电价改革存在的主要问题，提出了对电价改革的建议和展望，对我国继续深化电价改革，具有一定的思想价值和参考作用。
（一）十年电价调整历程2004年1月1日，全国省级及以上电网统调燃煤机组上网电价统一提高每千瓦时0.7分钱。2005年5月1日，全国销售电价水平平均每千瓦时提高2.52分钱。2006年6月30日上调全国上网电价和销售电价。2007年12月，采取分步降价方式降低吉林、湖北等八省统调小火电机组上网电价。2008年7月1日，全国平均销售电价每千瓦时上调2.5分钱。2008年8月20日，全国火力发电企业上网电价平均每千瓦时提高2分钱，销售电价不调整。2009年11月20日，全国销售电价每度平均提高2.8分钱，居民电价暂不调整。2011年4月10日和6月1日，国家调整15个省市电价，上网电价平均调整2分，销售价格平均提高1分67。2011年12月1日，国家发展改革委上调销售电价和上网电价，其中销售电价全国平均每千瓦时提高3分钱，上网电价每千瓦时提高2分6。
（二）十年电价政策演变历程电价政策服务和服从于电力改革发展，作为经济杠杠和调节手段，在电力体制改革中具有重要作用。
2004年国家在前期还本付息电价和经营期电价政策的基础上，分别确定了各地统一的上网电价水平，新机组投产后按照当地标杆电价上网结算，改变了以前按照补偿个别成本的一厂一价模式。2004年5月到2006年，国家在东北区域、华东四省一市开始实行竞价上网改革试点。2004年12月，经国务院批准，国家发展改革委会同电监会印发了关于建立煤电价格联动机制的意见。各种具体电价政策主要包括脱硫电价政策、可再生能源上网电价政策、峰谷电价和丰枯电价政策、差别电价政策、惩罚性电价政策、阶梯电价等。
（一）十年电价改革的主要成果2002年电力体制改革以来，我国电力工业从确保电力供应为主要目的，进入到更加注重发展质量、更加注重绿色发展、更加注重资源优化配置的新阶段。随着电力体制改革的发展，电价改革也取得了积极成果。标杆电价出台，突破了国家高度集中的行政审批模式和一机一价定价方法，实现了从个别成本定价过渡到实行社会平均成本定价的跨越。差别电价、脱硫电价和可再生能源电价政策，促进了经济发展方式的转变和结构调整，有利于节能减排。煤电联动政策，在一定程度上缓解了煤炭和电力行业矛盾，疏导和改善了电煤价格形成机制。峰谷电价和丰枯电价，提高了电力资源的利用和使用效率。同网同价和城乡同价，减轻了农民负担，促进了农村经济的发展。输配电价的初步确定，促使电网企业注重电网结构和输配电线路建设优化，促进了经济社会的平稳健康发展和电力用户的正常用电。销售电价类别的优化和完善，减少了交叉补贴，体现了按照电力用电成本定价原则，促进了市场化改革的发展。
（二）十年电价改革存在的主要问题十年电价改革有许多可圈可点的地方，但是由于我国电力体制改革相对滞后，各种体制机制的制约，电价政策执行和电价改革也存在较多问题和矛盾。
1.各种利益和矛盾交织，电力体制改革和电价改革严重滞后。2002年电力体制改革确定的目标和任务很明确，但是在方案实施过程中，牵涉的部门和企业的利益调整很大，面对调整变革，各种阻力层出不穷。厂网分开后市场化改革进展就逐渐慢下来，近年来并未对电改做出实质性的推动和突破，更多地停留在课题研究和政策建议层面，体制机制矛盾依然存在，电价改革更是走走停停，曲折缓慢，落实和执行大打折扣。
2.电价管理体制机制不适应形势发展的需要。我国电价管理体制，是由国家价格主管部门统一集中审 批管理，地方价格主管部门协助管理。而地方价格主管部门隶属于地方政府，很难协调各方面关系，中央的有些电价政策也难以落实到位。同时电力法律法规不完善和调整滞后，电价管理的法规更是欠缺，电价管理体制还没有完全发展到依法管理的阶段，对电力企业电价行为作出一系列可以操作的法律规定还有许多工作要做。随着电力工业的发展，电价管理体制机制已经不能适应电力发展和改革需要。
3.电价定价机制不顺，煤电矛盾突出。突出表现在“计划电”与“市场煤”矛盾，“一头放开、一头封死”价格双轨制严重制约电力发展。近年来由于煤炭价格大幅上涨，发电企业经营持续严重亏损，虽然多次调整电价，但是考虑到电价对经济社会发展和物价水平影响，电价调整一再滞后于持续飙升的煤炭价格。以河南省为例，从2006年到2010年电煤涨幅高达82.5%，而电价上调幅度只有23.5%，远远滞后于煤炭价格上涨，导致发电企业近四年亏损超过200亿元。另一方面由于煤电定价机制不合理，越是距离煤炭近的地方，越是有煤炭资源的地方发电企业亏损越厉害。目前广东省到厂标煤单价基本和河南持平，然而标杆电价相差0.1元/千瓦时左右，同样的煤价不同的电价，效益差别很大。
4.发电企业上网电价问题较多。目前上网电价存在着上下游产业之间价格扭曲和终端用户需求响应不足问题。标杆电价出台从一定程度上推动了电力发展，但是随着各类型各容量机组投产运营，统一标杆电价的弊端也逐渐显现。近年来各地装机不断增大，发电小时不断变化，而标杆电价的核价小时却一直未变。由于各类型机组投产和运营成本不一致，统一的标杆价格导致各发电企业经营效益差异不断扩大，为取得良好效益，部分地区没有根据电力市场的需要，而是贪图和不合实际的上马大容量机组和大的供热机组，导致社会资源浪费严重。特别是热电联产机组，综合效益很大，我们应该鼓励引导发展，根据城市规模用热需要，建设科学合理的机组规模，同时获得支持性的电价政策。
5.电网企业输配电成本不透明，输配电价难确定。目前我国输配环节没有明确的成本核算机制和考核机制，相关办法和制度严重滞后和不规范，输配电成本很难明确界定，输配电价不透明不公开，电网环节没有公开成本核算，最终输配电价很难确定。国家制定发电企业上网电价和终端用户销售电价，中间的价差就是电网环节输配电价。这样问题就出来了，上网电价加上输配电价和政府基金及附加就是销售电价，销售电价怎样核定的，到底是先有“输配电价”这只“鸡”，还是先有“销售电价”这只“蛋”。
6.销售电价种类繁多且复杂。目前我国各地销售目录电价种类过多，首先分为直供和趸售两种，再按照电价种类分为大工业电价、商业电价、农业生产、居民电价等，各种分类中再按照不同电压等级分类，同时目录电价分类中还单独列出电解铝、化肥生产、贫困县排灌等不同电价，还存在峰谷电价、丰枯电价、可中断电价、差别电价、功率因数考核电费等不同形式的电价政策，这样就导致一个省的销售电价出现十几种甚至几十种不同电价数。交叉补贴现象严重，工商业用户补贴居民和农业、高电压等级补贴低电压等级，既加重工业和商业企业用电负担，又导致用电不公平和电力资源浪费。夸张一点说，我国销售电价种类不但多，而且乱，销售电价改革情况复杂，任重道远。
7.居民梯级电价改革“犹抱琵琶半遮面”。居民用电阶梯电价是市场化改革的重要体现，也是减少交叉补贴、理顺电价关系、引导用户节约用电的重要手段。国家对这一政策的提出已经有很长时间了，由于各种原因阶梯电价始终没有充分推进，直到2011年底终于出台了居民生活用电实施阶梯电价的指导意见，对居民阶梯电价调整的有关原则、步骤和程序进行了明确，梯级电价改革可谓是好事多磨，终于要揭下含羞的面纱正式登上电价大舞台。
8.部分地区或企业自行制定优惠电价政策和收费政策，影响国家电价政策执行。按照管理权限，我国电价由中央政府统一管理。由于各地经济结构和用电结构不一致，对电价承受能力不一样，地方政府为推动当地经济发展，自行出台优惠电价，减轻企业用电负担。从国家发展改革委和电监会近年检查看，地方政府直接出台和变相实施优惠电价的情况相当普遍。
同时部分电力企业依然存在违反国家电价政策行为，如个别供电企业存在提高或变相提高销售电价行为，个别电网企业存在自立收费项目、自定收费标准行为，部分电厂机组脱硫投运率不高但却享受了脱硫电价等。
改革是社会发展的动力，市场化改革是电力工业发展的必然趋势。电价改革是电力体制改革的核心，要继续深化，从长期目标来看，打破煤电双轨制，实施发电竞价上网，建立和完善输配电价，优化销售电价体系，实施销售电价和上网电价联动。近期要尽快疏导电煤矛盾，完善标杆电价政策，明晰和确定输配电成本，切实推进居民阶梯电价。
一是改革需要顶层设计，还需要顶层推动。我国电力工业发展到现在，已经到了十字路口，破则立，变则通。
其实改革本身并不难，难的是下不下决心。经过几年发展，普遍认识到政府在推进改革中具有不可替代作用。改革需要顶层设计，需要顶层推动，现在改革是深层次改革，而不能再像过去那样靠自下而上的尝试，而需要自上而下推动改革，需要制定改革路线图并很好地贯彻落实。电价改革事关经济社会发展和人民生活，需要把握时机和节奏。
二是理顺电煤价格机制，推进电价形成机制改革。尽快建立完善电煤协调管理机构，建立电煤交易市场，加强煤电联营和资源优化整合，促进电煤交易数量和价格长期稳定。煤电价格联动需要进一步完善，在放开煤价基础上，推进电力双边和多边交易，逐步放开上网电价，由发电企业根据成本及市场供求自主确定上网电价，用市场倒逼机制约束煤炭和电力企业加强管理，降低成本。同时要加大对上游煤炭企业的成本监管和市场监管力度，理顺煤炭和发电之间关系，建立良好的煤电价格形成机制。
三是推进上网电价改革，实施差别标杆电价。目前国家定价看似解决了一些问题，但是往往造成价格扭曲，对供求双方释放出不正常的信号。从近期操作看，建议可以实施差别标杆电价，也就是每个地区不再是统一的一个标杆电价，可以根据发电机组类型、机组容量不同制定差异标杆电价。
例如纯凝机组和热电联产机组的标杆电价就不应一致。一般来说热电联产机组要根据城市供热实际确定，目前我国普遍是13.5万、20万和30万等级的供热机组，装机容量相对较小，在供热期发电煤耗还行，但是非供热期发电煤耗就相当的高，同时热价还是由地方政府确定，由于保民生的问题热价普遍较低，供热企业生产经营压力很大。同样燃煤发电机组中100万、60万、30万等级的生产经营情况也不一致，统一的标杆电价会引导投资主体只想建设装机容量更大的机组，而实际上机组投产规模要和市场需求相适应，要科学合理，不一定越大越好。我们提出差别标杆电价，不是说要回到以前一机一价的模式，而是要根据发电机组实际，确定不同类型、不同等级的发电上网电价标准，真正引导和促进发电机组科学合理建设和生产运营。
四是探索制定输配电体制综合改革，加强输配电成本监管。要尽快建立独立和合理的输配电价机制，实施电网的主辅分离和主多分离改革，解决输配电主业、辅业和多经混业经营问题，清晰资产和成本，使得输配电成本真实可控。加快制定出台电网输配电成本监管办法，加强对电网输配成本合理性、合规性监管，形成有效 的输配电成本约束机制，要明确什么项目可以进成本，什么项目不能进成本，要有一个清晰的指标和标准作为核定电网准许成本和准许收益的基础，然后再制定输配电价。政府部门和监管机构要抓住输配电网这个中间环节，加大成本监管力度。
五是优化调整销售电价结构，推行联动销售电价机制。积极推进销售电价体制改革，改革趸售电价为直供电价。要进一步归并电价种类，优化类别结构，建立有利于公平负担的销售电价制度。扩大不同电压等级价差，使电价真正反映不同用户不同成本的差别。进一步建立销售电价和上网电价联动机制，还原电价的本来面目和实质要素，真正让电价反映成本和供求关系，尽量要减少乃至取消不同种类电价之间的交叉补贴。同时销售电价要考虑和其他能源的比价关系，电价问题不只是电力行业的问题，还存在和其他能源行业的比价关系问题。
六是积极推进大用户直购电试点改革。发挥市场主体自主协商交易机制来发现和完善输配电价机制，体现市场各方对电价的反应和接受程度，以更好更有效地推进电价改革。要积极推进在高新技术产业园区开展大用户直购电试点，确保高新技术产业用电，促进产业结构调整和地方经济社会持续健康发展。
七是加强电价政策执行监管力度。政府价格主管部门和电力监管机构履行价格监督管理职责，维护电价政策严肃性，确保电价政策执行到位。完善电力监管机构电价监督检查和依法处罚功能，增强电价监管效能。根据情况适时开展电价大检查，重点加强对地方政府出台或变相实施的优惠电价、跨省跨区电能交易价格、差别电价和脱硫脱硝电价执行情况的监督检查，对已查出的电价违法违规问题，要迅速纠正、限期整改。要完善电价的监督检查制度，形成监督检查的常态机制，提高电价监督检查的针对性和效果。
价格改革事关全局，特别是电价改革更是和整个国民经济建设和普通百姓生活密切相关。电价改革要注意把握时机，审时度势，积极稳妥，同时要加大宣传力度，真正得到社会的理解和支持，更要保护普通百姓的利益，真正体现以人为本，改革的成果造福于人民的最终目的。
十年电价改革大事记
标签：电改,阶梯电价,切实推进
