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“从能耗双控逐步转向碳排放双控，要坚持先立后破，完善能耗双控制度，优化完善调控方式，加强碳排放双控基础能力建设，健全碳排放双控各项配套制度，为建立和实施碳排放双控制度积极创造条件。”7月11日，中央全面深化改革委员会第二次会议召开，审议通过《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》（以下简称《意见》）。关于“能控”到“碳控”的话题再一次成为业内热点。
在非化石能源占比逐渐提高的今天，推动能耗双控向碳排放双控转变，是我国实现碳达峰碳中和的现实需要与必然趋势，也是进一步推动能源转型，实现清洁低碳发展的重要举措。
此次审议通过的《意见》对于能源行业意味着什么？会议提出的种种举措将解决哪些问题？“能控”到“碳控”的转变又将如何实现？
为何而转：破解能耗控制和经济发展之间的矛盾问题
能耗双控是指能源消费总量和强度控制。碳排放双控控制的则是碳排放的总量和强度。
记者梳理发现，有关能耗控制的相关政策已横跨4个“五年规划”。4个时期对能耗的要求不尽相同，涉及的相关目标也是循序渐进。
“化石能源的使用和碳排放同根同源、息息相关，在一定的历史时期内，控制能耗的总量和强度，实际上也就是在提高能源利用效率、减少碳排放。”国家城市环境污染控制技术研究中心研究员彭应登在接受记者采访时表示。
不过，彭应登也坦言，随着我国非化石能源占比的逐步提高，特别是对于部分清洁能源占比较高的省份，再沿用此前能耗双控的指标去考核和约束高载能产业与项目发展，难免会出现相对不公平与不合理的情况。
北京世创能源咨询有限公司副总工程师徐博也表达了类似的观点：“过去十几年，能耗双控对于促进我国经济低碳发展发挥了重要作用。而在新的外部环境下，能耗双控也逐步显示出其不适应性。”
中国能源研究会能源政策研究室主任林卫斌认为，能耗双控本身是手段而不是目的，其最终目的还是要推进经济社会绿色低碳转型，解决国内生态环境问题以及全球气候变暖问题。在推进能耗双控的进程中，我们取得成效的同时也遇到了一些问题，尤其是能耗控制和经济发展之间的矛盾。
“由能耗双控向碳排放双控转变，本质上是要破解能耗控制和经济发展之间的矛盾问题，也就是采用更加精准科学的调控手段，以适应如今可再生能源占比逐步提高的能源结构。”林卫斌说。
吹响正式转变号角的，源于2021年底召开的中央经济工作会议。会议明确，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗双控向碳排放总量和强度双控转变，加快形成减污降碳的激励约束机制，防止简单层层分解。
“随着我国经济社会发展全面绿色转型步伐不断加快，能耗双控向碳排放双控转变进程持续提速，形势和任务也在发生新的变化。”国网新疆经研院企业管理与战略研究中心战略环境分析专责陈露锋表示。
“一是政策目标更加明确，出台了系列政策措施强化能耗和碳排放指标的监管和约束，体现出国家层面坚决纠正运动式‘减碳’，转向科学考核评价和综合治理。二是社会意识加速形成，越来越多的企业和个人开始关注低碳环保问题，大众对节能减排的认可度和接受度显著增加，亟须推动传统高能耗、高排放生产生活方式向绿色低碳可持续发展方向转变。”陈露锋明确。
对此，华北电力大学经济与管理学院教授袁家海也表示，目前可再生能源发电装机已超煤电，发展替代势头强劲。国际上来看，去年俄乌冲突引发的全球能源市场剧烈动荡，更凸显了能源安全的重要性。在此背景下，有必要完善相关政策，及时推动由能耗双控向碳排放双控的转变。
路径选择：加快建立全面科学的碳排放核算体系
从“能控”到“碳控”，对于能源行业来说，无疑产生深远影响。
“本次审议通过的《意见》，是我国在应对气候变化和推动绿色发展方面的重要举措，意味着能源行业需要适应新的政策环境，在能源安全稳定保供前提下逐步有序减少对传统能源的依赖，增加清洁能源的应用，促进形成新的经济与商业模式，让绿色成为经济社会高质量发展底色。”陈露锋表示。
在袁家海看来，相比能耗双控，碳排放双控更加突出控制化石能源消费的政策导向，并将进一步推动可再生能源快速发展。
“一方面，不产生碳排放的新增用能不纳入能源消费总量控制，允许地方和企业更多使用非化石能源满足新增用能需求，能有效增强能源消费总量管理弹性，为经济发展腾出更多用能空间；另一方面，更加鲜明地突出控制化石能源消费的政策导向，有利于鼓励和推动可再生能源更进一步加快发展，推动能源转型，同时，也可促使各地政策向可再生能源项目倾斜。”袁家海表示。
不过，要实现这一转变，仍任重道远。
此次会议提出：“要坚持先立后破，完善能耗双控制度，优化完善调控方式，加强碳排放双控基础能力建设，健全碳排放双控各项配套制度，为建立和实施碳排放双控制度积极创造条件。”“要把稳工作节奏，统筹好发展和减排关系，实事求是、量力而行，科学调整优化政策举措。”
“短期内还是要进行能耗双控，当然是要优化能耗双控制度，重点是要控制化石能源消费总量和强度。与此同时，要积极做好碳排放双控的基础工作，尤其是碳排放统计核算工作。”林卫斌认为。
谈及具体建议，厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强表示，对于新的碳排放双控来说，很多问题尚未明确，包括各地方的碳排放指标如何分配等，都需要进行重新规划布局。
林伯强称，应加快建立全面科学的碳排放核算体系。“及时、准确地监测与获取碳排放信息，有助于业界及决策部门准确研判各地区、各行业和各部门的碳排放真实情况，从而制定积极有效的节能减排政策。”
陈露锋则认为，当前我国能耗双控要求与“双碳”目标尚未完全衔接，碳排放核算、核查和统计等碳排放双控基础能力仍显薄弱。通过“优化完善调控方式，加强碳排放双控基础能力建设，健全碳排放双控各项配套制度”，有助于解决上述问题。
聚焦节能：为当前最直接、最有效、最经济的降碳手段
中央全面深化改革委员会第二次会议召开期间，恰逢我国第33个全国节能宣传周，主题为“节能降碳，你我同行”。
此次会议部署能耗双控向碳排放转变等相关工作时，明确提出，要一以贯之坚持节约优先方针，更高水平、更高质量地做好节能工作，用最小成本实现最大收益。
其实，完成低碳转型从来都是供给侧与需求侧的双向奔赴，在聚焦供给侧结构性调整的同时，也应注意来自需求侧的改变。
国家发展改革委党组成员、副主任赵辰昕在《人民日报》刊发的署名文章中明确，节能和提高能效是推动绿色低碳发展的必然选择。与其他措施相比，节能和提高能效是当前最直接、最有效、最经济的降碳手段。
数据显示，党的十八大以来，我国通过节能和提高能效，减少了二氧化碳排放近30亿吨。国际能源署测算，要实现全球温升控制目标，节能和提高能效的贡献率高达37%。
林伯强表示，现阶段碳减排无外乎两方面举措，一是改善能源结构，二是提高能源效率（包括需求侧的节能）。
在陈露锋看来，节能是减少碳排放的重要途径，也是实现“双碳”目标最为直接和有效的手段，通过提高能源利用效率、减少能源消耗，从而有效降低碳排放量，实现碳排放双控目标。
“此外，节能有助于降低企业能源成本，提高生产效率和质量，增强企业核心竞争力和可持续发展能力，并带动相关产业发展，更好实现碳排放控制和绿色低碳发展目标。”陈露锋表示。
袁家海也明确，碳排放双控要求能源行业坚定不移推进绿色低碳转型，而能源低碳转型有两个重要方向：一方面是清洁低碳，即优化能源结构；另一方面是节能提效，即用更少的能源消耗支撑更好的发展。
“在这两个方向中，节能贯穿于经济社会发展的全过程和各领域，是实现碳排放双控目标的重要手段。此外，能源利用效率提升，有助于推动高质量发展。党的十八大以来，我国以年均3%的能源消费增速支撑了年均6.5%的经济增长，能耗强度累计降低26.2%，有力缓解了能源供需矛盾，为‘碳达峰、碳中和’目标实现良好开局奠定了坚实基础，经济社会发展质量和效益持续提升。”袁家海表示。
标签：碳排放,双控转变,影响
