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“双控”谋变，备受关注。国家为何要推动能耗“双控”向碳排放“双控”转变？推动能耗“双控”向碳排放“双控”转变，将如何影响能源行业的未来发展？中能传媒记者就相关问题采访了国家气候变化专家委员会委员、中国电力企业联合会专家委员会副主任委员王志轩。
中能传媒：为何要推动能耗“双控”向碳排放“双控”转变，国家在这方面有什么考量？
王志轩：能耗“双控”是在“十二五”期间提出的。2011年，我国雾霾问题引起社会广泛关注。为加快我国大气污染治理，新修订的《环境空气质量标准》于2012年2月开始实施，从此拉开了我国大气治理的新序幕。随后，国家大气污染防治的“气十条”“水十条”相继发布。当时，我国经济社会快速发展，能源消耗与环境污染之间的矛盾开始凸显，而对能源消费总量与强度进行控制有利于改善环境质量、减少能源消费。
发展需要能源消费作为支撑，以能源消费总量控制为抓手，可以倒逼各地调整产业结构改变粗放的经济增长模式，进而从多方面抑制各个地方能源消费量的上升。而能源消费强度控制是一种效能手段，体现出单位国内生产总值能耗上的技术进步。这既体现了国家对于能耗的约束性，也促进了环保技术的发展。
在能源消费总量控制中，也出现过一些问题。如在五年考核期限将结束时，个别地方如果完成不了指标，便让煤电企业减产、少发，尤其是五年规划期末正赶上迎峰度冬，与民生保障产生了冲突。推进以天然气替代煤炭时，一些地方采取了“一刀切”的做法，给民生和经济发展带来一定影响。
进入高质量发展时期，我国节能减排工作明确了以降碳为重点的战略方向。从2020年“双碳”目标提出，到2021年下半年印发了《中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030年前碳达峰行动方案》，对“碳”的控制作出了顶层设计，明确提出了由能耗“双控”过渡到碳排放“双控”。2021年中央经济工作会议首次提出，需要创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，其中要义不言而喻。
中能传媒：碳排放“双控”比起能耗“双控”有哪些优势？
王志轩：能耗“双控”是为了倒逼产业发展，但控制的量多少为宜，无法确定。有专家曾预测，到2022年，我国能源消费总量为48亿吨，可实际情况是，2021年我国能源消费总量已达到52亿吨，不难看出，如何制定这个量是很难的。
另外，污染物排放这个“量”能否找到？目前来看是可以的。因为环境问题是有环境质量标准可以约束的，我国有环境质量标准，空气中的污染物如果超标一目了然，所以说环境问题是刚性约束。
但能源消费总量就有所区别，单从人均能源消费量来看，我国与美国相比低很多，与国情、产业等多种因素相关，所以能耗是弹性约束。如果控制住能源消费总量，一定程度上就相当于把发展的脚步束缚住，存在其不合理性。能源效率具有相对性，同样生产产品，谁用的能耗少成本低，谁就能处在领先位置。而从目前我国国情来看，发展仍是重中之重，如果仍以能源消费总量和强度作为考核指标进行约束，在“双碳”目标下，已经不具有更大的政策优势。
因此，直接对“碳”进行控制相比能耗控制更直接。以往在控制能源消费总量时，将能源中的煤炭、石油、天然气等一并考虑，但其中有些是作为原料所使用，新的政策文件中已将这部分原料、新能源去除。另外，煤并不等于二氧化碳，煤的散烧还是集中烧，碳排放量有所不同，而效率就更加不同，将能效指标转化为减碳指标，也更有利于提高效率。在碳达峰碳中和目标公布以后，“碳”这个考量因素就从弹性指标变为了刚性指标，随之控制能源消费总量和强度才有根本依据。如今，已经将“研究建立碳排放总量控制制度”作为方向，“碳强度”将是下一步工作重点。
我国的“双碳”目标是力争2030年前碳达峰，但并没有写明具体峰值是多少，也没有写明具体是2030年前的哪一年。只能说，我国要在保障经济发展和人民生活的前提下，做好碳达峰工作。所以碳排放“双控”要更加注意强度控制，“双碳”目标中对于单位GDP碳强度的下降要确保完成。第一是尽可能利用可再生能源发电，特别是能源消费的增量部分，降低度电二氧化碳排放量。第二是算好经济账，在多年控制能源消耗总量与强度后，我国煤耗已经处于国际先进、部分领先水平，继续在能耗“双控”上下功夫虽然有空间，但算好投入与产出这笔账才是关键，当然更要算好减碳账。
中能传媒：对于未来能源发展方向，碳排放“双控”需要在哪些方面特别注意？
王志轩：第一，从总体看，“1+N”政策体系中提出的原则是节约优先。但是节约也有限度，且节约优先并不是完全针对消费环节，也包括了生产环节。从可操作性以及降碳的特性看，我国能源领域二氧化碳排放约占全部二氧化碳排放量的88%，电力排放占能源领域排放约40%，钢铁、建材、石化、有色合计占能源领域约23%，工业过程占13%。所以对这些领域的碳排放进行控制是降碳的根本，应加快制定相关碳排放强度控制限额。
第二，在推进碳排放“双控”体系建设过程中，要避免层层分解。应当通过规划体系与技术标准体系这两个有效手段来落实减碳制度的建立，不要搞总量或者措施“一刀切”。如果生产各环节都能够按现有标准体系来落实减碳，整体的降碳目标将更有效率。例如燃煤发电企业做到高效率安全稳定运行，在这样的前提下可通过提高效率、改善燃料结构、增加可再生能源比重等多种方式降低碳排放强度。
第三，发挥政府作用，注重规划的科学性和协调性。通过市场机制减碳是长期战略，也需要有一个不断完善的过程。我国从碳达峰到实现碳中和的目标时间很紧迫，这就需要政府发挥重要作用，特别是在规划、政策制定等方面。政策的稳定性和灵活性要统筹考虑。技术发展很快，社会中的矛盾较复杂，政策可以适时调整。要进行“关系型”规划，即电力、石油、煤炭、天然气等一并考虑，不能各搞各的规划，保持各种能源发展之间的协调性。
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